Usud Srpskog narodnog vijeća

U posljednjih dvadeset godina nacionalne manjine u Republici Hrvatskoj nailazile su na veoma ozbiljne i za većinu nesavladive prepreke u formiranju svojih institucija, posebno zajedničkih, općenacionalnih, krovnih organizacija. Ako ih nisu imale u vrijeme Jugoslavije, kao što je talijanska zajednica imala Talijansku uniju, teško su ih mogle formirati u prve dvije decenije postojanja Hrvatske kao samostalne države. Mogle su imati nevladinih organizacija koliko je god netko htio, za što je bilo dovoljno deset članova osnivača (ne nužno pripadnika te nacionalne manjine), ali nisu mogli imati jednu krovnu manjinsku organizaciju, jer bi ona imala isti status kao i bilo koja druga nevladina organizacija. Mogle su, također, imati na desetke ili na stotine manjinskih općinskih vijeća, ali nisu mogle imati vijeće koje bi djelovalo za cijelu državu i za cijelu zajednicu. Drugim riječima, manjinske organizacije sui generis, sa svojstvom javno pravne osobe, teško su se  mogle formirati, a ako bi se i formirale, nisu mogle dobiti takav status jer ga zakonodavstvo nije poznavalo niti priznavalo.

To što vrijedi za sve druge manjinske zajednice, s izuzetkom talijanske koja je na temelju Osimskih sporazuma te međudržavnih ugovora između SFR Jugoslavije i Republike Italije, kasnije Republike Hrvatske i Republike Italije, formirala Talijansku uniju kao svoju krovnu organizaciju ili formu manjinske samouprave, vrijedi i za srpsku zajednicu, s jednom razlikom – srpska zajednica od 1992. nastoji oformiti svoju krovnu organizaciju ili svoju manjinsku samoupravu.

Optužbe bez uporišta

Tako je grupa istaknutih pripadnica i pripadnika srpske zajednice u Hrvatskoj pokrenula inicijativu za formiranje Srpskog narodnog sabora, samouprave Srba u Hrvatskoj inspirirane samoupravama kakve su postojale tijekom 17., 18., i 19. stoljeća, pod imenom crkveno-narodnih sabora. Nedugo nakon inicijativne skupštine, predstavnici Vlade i Sabora optužili su inicijatore da žele formirati paralelni parlament Saboru Republike Hrvatske. Premda ta optužba nije imala nikakvo uporište ni u namjerama ni u ciljevima inicijatora, u okolnostima rata i prisutnih secesionističkih težnji od strane Srba u samoproglašenoj Republici Srpskoj Krajini, ona je bila do te mjere opasna i prijeteća (posebno nakon što su se zaredali novinski tekstovi u kojima su takvi pokušaji bili tumačeni kao neprijateljsko nastojanje perfidnije od onog od strane krajiških secesionista) da je inicijativa veoma brzo zamrla a inicijatori se raspršili. Paralelno s tim napadom, iz krila vlasti formirana je i sponzorirana Zajednica Srba Hrvatske, marionetska organizacija koja je nastala i koja se održava do danas samo s jednim ciljem – usprotiviti se bilo kakvom autonomnom i općenacionalnom organiziranju Srba u Republici Hrvatskoj.

Nakon takvog iskustva, trebalo je proći nekoliko godina da bi se inicijativa te vrste obnovila. Tako je krajem 1995. i početkom 1996. pokrenuta inicijativa za formiranje Saveza srpskih organizacija u Hrvatskoj, krovne organizacije koja je nastajala na osnovi istih inspiracija kao Srpski narodni sabor, ali na temelju udruživanja većine tadašnjih organizacija srpske zajednice, poput Srpskoga demokratskog foruma, SKD-a Prosvjeta, Samostalne srpske stranke. Članstvo u Savezu bilo je ponuđeno i Zajednici Srba, koje je ona najprije prihvatila a potom odbila, nastojeći ga destruirati. Savez je djelovao do jeseni 1997., kad zajedno sa Zajedničkim vijećem općina istočne Slavonije, Baranje i zapadnog Srijema, regionalne manjinske samouprave nastale na osnovi Erdutskog sporazuma, osniva Srpsko narodno vijeće. Osnovu za njegovo osnivanje predstavljala je točka 9. Pisma namjere Vlade Republike Hrvatske o završetku mirne reintegracije područja istočne Slavonije, Baranje i zapadnog Srijema, kojom se Srbima na cijelom području hrvatskog državnog teritorija omogućuje formiranje njihova nacionalnog vijeća.

Prijelazno rješenje

Vijeće se biralo na period od četiri godine, a sačinjavali su ga izabrani vijećnici općinskih, gradskih i županijskih vijeća, političkih stranaka, nevladinih organizacija, eparhija Srpske pravoslavne crkve i ugledni pojedinci. Vijeće je djelovalo dva nepuna izborna ciklusa, sve do održavanja izbora za manjinska vijeća onako kako su ona bila definirana novim Ustavnim zakonom o pravima nacionalnih manjina koji je Sabor usvojio 2003. Od njihova  osnivanja u oktobru 1997. do registracije 1999. vođeni su brojni pregovor s predstavnicima tadašnje Vlade – u prvom redu s predsjednikom Zlatkom Matešom, potpredsjednicom Ljerkom Mintas Hodak i ministrom Davorinom Mlakarom - o tome kako ozakoniti status Srpskog narodnog vijeća i status Zajedničkog vijeća općina. Predstavnici obaju vijeća insistirali su na tome da oba imaju status manjinskih organizacija sui generi, sa svojstvima javno-pravnih osoba. Dok je ministar uprave, Mlakar, iskazivao naklonost za takvo rješenje, potpredsjednica Mintas Hodak tome se protivila. Kako se dvije godine nije moglo doći do suglasnosti i kako se nijedno vijeće, uslijed nereguliranog statusa a time i neimanja registracije, nije moglo natjecati za dobivanje regularnih sredstava za svoj rad i sudjelovati u različitim formama službene komunikacije, prihvaćeno je rješenje da se ZVO registrira na temelju Akta o osnivanju, koji je Vlada na insistiranje Komisije i članka 11. Erdutskog sporazuma donijela a predstavnici ZVO-a prihvatili, a SNV na temelju Zakona o udrugama, uz uvjet, na kojem su insistirali predstavnici tog Vijeća, da u rješenju nadležnog ministarstva stoji da je riječ o udruzi koja “funkcionira kao manjinska samouprava Srba u Republici Hrvatskoj”.

Takvo rješenje je prihvaćeno kao prijelazno rješenje do donošenja novog Ustavnog zakona o nacionalnim manjinama, na čemu je insistirala međunarodna zajednica, posebno Venecijanska komisija Vijeća Evrope. S takvim rješenjem nije bio zadovoljan Veljko Džakula, predsjednik Srpskog demokratskog foruma, te je istupio iz SNV-a i za sobom povukao ostale predstavnike Foruma. Ovaj moment je značajan stoga što osam godina kasnije, kad SNV s promjenama Ustavnog zakona konačno dobiva status manjinske organizacije sui generis, sa svojstvima javno-pravne osobe, on u ime SDF-a osporava to pravo SNV-u, jer je registriran kao udruga građana!

Vrijednost trulog kompromisa

Naravno, ni predstavnici SNV-a ni predstavnici ZVO-a (posebno njegov predsjednik Miloš Vojnović) nisu prestali insistirati na tome da se u nove odredbe Ustavnog zakona, posebno nakon što je nastala praznina zbog suspenzije i brisanja odredbi kako o dvama autonomnim kotarima (glinskom i kninskom) sa srpskom većinom, kao i o proporcionalnoj predstavljenosti Srba u Saboru, unesu odredbe kako o Srpskom narodnom vijeću tako i o Zajedničkom vijeću općina. Takav njihov stav temeljio se i na stavu Venecijanske komisije, koja je u to vrijeme pratila proces izrade novog Ustavnog zakona, a u tu je svrhu 1997. nastao Nacrt memoranduma u kojem se kaže sljedeće: “2. Uključiti elemente Pisma namjere Vlade Republike Hrvatske o mirnoj integraciji područja pod prijelaznom upravom u revidirani Ustavni zakon… Komisija smatra da revidirani Ustavni zakon treba uspostaviti okvir za funkcioniranje i za ovlasti Zajedničkog vijeća općina i Vijeća srpske etničke zajednice, u skladu s principima sadržanim u Evropske povelji o lokalnoj samoupravi, Okvirnoj konvenciji za zaštitu nacionalnih manjina i Preporuci 1201 (1993) Parlamentarne skupštine Vijeća Evrope.” (Nacrt memoranduma o reviziji hrvatskog Ustavnog zakona o ljudskim  pravima i pravima manjina, Strasbourg, 16. juna 1997.). Pozicija Venecijanske komisije izražena u ovom memorandumu ponavljana je u kasnijim izvještajima i komentarima sve do usvajanja novog, revidiranog Ustavnog zakona.

Ova preporuka Venecijanske komisije nije ušla u Ustavni zakon iz dva razloga. Prvi razlog je taj što su u vrijeme ove rasprave o Ustavnom zakonu Srbi u Saboru predstavljeni samo s jednim zastupnikom, i to Milanom Đukićem (predsjednikom Srpske narodne stranke), koji nije imao interesa za reguliranjem statusa ovih dvaju vijeća, štoviše, tome se aktivno suprotstavljao. Drugi razlog, svakako od veće važnosti od prvog, bio je taj što tadašnja Vlada Ivice Račana, posebno njezin potpredsjednik dr. Goran Granić, nije bila spremna prihvatiti ništa od toga. Sjećam se da je dr. Granić na jednom od sastanaka, na kojem smo sudjelovali dr. Vojislav Stanimirović, Miloš Vojnović i ja, najprije odbio da manjinska vijeća imaju bilo koji oblik zajedničkog organiziranja na nivou države. Na naše insistiranje da se prihvati barem oblik koordinacije, on je to prihvatio, ali tako da se izrijekom kaže kako koordinacija nema svojstvo javno-pravne osobe. Kako smo mi takvu mogućnost odbili, prihvaćen je truli kompromis da se navede kako vijeća mogu formirati koordinacije bez spominjanja imaju li one svojstva pravnih osoba ili ne. Naravno, i takav je truli kompromis bio više nego ništa, jer je barem omogućavao da se na nivou države formira kakvo-takvo zajedničko tijelo svih općinskih, gradskih i županijskih vijeća, unutar kojega bi se osmišljavale i usuglašavale politike i postupci manjinske zajednice u različitim sferama, kao što su jezična politika, obrazovna politika, kulturna politika, medijska politika, razvojna politika, politika simbola i sjećanja te ocjene o položaju pripadnika pojedinih manjina i provođenju Ustavnog zakona. I takav kompromis je bio bolji nego da postoji, kao što je slučaj sa srpskim manjinskim vijećima, više od 66 općinskih vijeća s po 10 članova svako, 58 gradskih vijeća s po 15 članova svako, i 19 županijskih vijeća i Grad Zagreb s po 25 članova svako, bez ikakve zajedničke politike i bez ikakvog zajedničkog tijela, kako su prvotno Vlada i Sabor predložili. Iz tog razloga je Srpsko narodno vijeće transformirano u nacionalnu koordinaciju srpskih manjinskih vijeća i već treći mandat funkcionira kao organizacija, sa svim faktičkim svojstvima javno-pravne osobe, ali s formalnom registracijom po Zakonu o udrugama.

Proforma zahtjev

Da bi se konačno takvo dvojno stanje promijenilo, prilikom promjena Ustava i Ustavnog zakona u junu prošle godine dogovoreno je i na temelju tog dogovora u izmjene Ustavnog zakona uneseno da se nacionalnim koordinacijama dodijeli svojstvo pravne osobe te da se donese poseban zakon, Zakon o registru manjinskih vijeća (jer ona nisu ni političke stranke ni udruženja građana), kako bi se u njega upisivala sva vijeća, uključujući i nacionalne koordinacije. Osim toga, unesena je odredba da Srpsko narodno vijeće bude nacionalna koordinacija vijeća srpske nacionalne zajednice, a u skladu s navedenim zahtjevima Venecijanske komisije (odredba o Zajedničkom vijeću općina, zbog veoma histerične atmosfere stvorene u Saboru i javnosti, nije imala nikakve šanse da bude prihvaćena) i u skladu sa specifičnim historijskim položajem Srba u Hrvatskoj, koji su stoljećima imali slične forme organiziranja i od kojih su odustali u momentu dobivanja statusa konstitutivnog naroda u Hrvatskoj. Kako je taj status ukinut izmjenama Ustava 1990. i kako se u međuvremenu razvijala nova manjinska politika Srba s oživljavanjem dijelova tradicije, predlagatelji ovakve odredbe i zakonodavac imali su na umu njezinu simboličku relevantnost u historijski veoma traumatičnim hrvatsko-srpskim odnosima.

Ustavni sud Republike Hrvatske, međutim, u svojoj odluci od 29. jula ove godine ništa od ovoga nije imao ili nije htio imati na umu. Istina, na dan odlaska 15. jula (dva dana nakon što je usvojio nacrt odluke u kojem predlaže ukidanje odredbe u kojoj se u Ustavnom zakonu spominje Srpsko narodno vijeće) na ljetni odmor sudaca Ustavnog suda, predsjednica Suda uputila mi je kao predsjedniku Vijeća pismo u kojem je tražila dodatna objašnjenja u vezi s odredbom Ustavnog zakona u kojem se govori da je SNV nacionalna koordinacija, te dala rok od osam dana da joj se to obrazloženje dostavi. Da je riječ o pravu žalbe na presudu prekršajnog ili kaznenog suda mi bismo to razumjeli, ali kako je riječ o Ustavnom sudu koji je imao gotovo godinu dana da takvo obrazloženje zatraži, protumačili smo da je riječ samo o proforma zahtjevu, za kojega se usred ljeta nije ni očekivalo ispunjenje. Istina, takvi postupci bili su tipični za sudovanje hrvatskih sudova tijekom niza godina, pa bi netko mogao reći zašto bi Usud u tome trebao biti izuzetak.

Klimavi argumenti

Na čemu počiva takva odluka Ustavnog suda, Usuda? Tri su glavna argumenta kojima se tumači odluka o brisanju odredbe Ustavnog zakona po kojem je Srpsko narodno vijeće nacionalna koordinacija vijeća srpske nacionalne zajednice. Prvi: takva odredba u suprotnosti je s ustavnom odredbom o tome da se nacionalnim manjinama u Hrvatskoj jamči nacionalna ravnopravnost. Navođenjem Srpskog narodnog vijeća kao nacionalne koordinacije, ostale nacionalne manjine dovodi se u neravnopravan položaj. Takav argument zapravo je diskriminatorski, jer ne polazi od pretpostavki da se manjinska prava pojedinih nacionalnih manjina nigdje, pa ni u Hrvatskoj, nisu ostvarivala niti se ostvaruju tako da u svim aspektima manjine ostvaruju isti obim prva i isti manjinski status.

Drugi: takva odredba u suprotnosti je s ustavnim odredbama po kojima se svima jamči sloboda i ravnopravnost udruživanja, a njome se, prema tumačenju Usuda, jednoj udruzi jamči privilegiran položaj u odnosu prema drugima, a pripadnike nacionalnih manjina tjera da se udružuju u jednu udrugu. Takav argument bi imao smisla kad bi SNV bio udruženje građana, što on nije bio ni u kojoj fazi njegova postojanja. Kako udruženje građana mogu biti preko 2.000 izabranih vijećnica i vijećnika na direktnim izborima, koji su svojom voljom izabrani kao predstavnici općinskih, gradskih i županijskih vijeća SNV-a? U kojem to drugom slučaju država raspisuje izbore za neko udruženje građana a Državno izborno povjerenstvo obznanjuje rezultate izbora? Kako je moguće da Usud ne vidi da je neustavno to što je zakonodavac i zakon godinama onemogućavao Srbima da imaju jednu jedinstvenu organizaciju i puštao ih da budu fragmentirani bez ikakve mogućnosti za formiranje zajedničkog tijela? Kako je moguće da Usud ne vidi da de facto javno-pravne osobe kao SNV nisu mogle biti drugačije registrirane nego kao udruženja građana, nego to prisilno stanje koristi kao argument protiv njih da ne mogu i de iure biti ono što jesu – vijeće/samouprava sa svojstvima javno-pravne osobe? Ili Usud stoji na neizrečenom stajalištu da bi to značilo formiranje nečeg što je nedopustivo?

Treći argument: takva odredba ne može imati uporište u Erdutskom sporazumu i Pismu namjere, jer to su dokumenti s vremenski i prostorno ograničenim važenjem. Takav argument slušali smo svih ovih godina, posebno od predstavnika hrvatske desnice. Za nas to nije tako. Za nas ti dokumenti predstavljaju preostala uporišta za razvijanje manjinske srpske politike u Hrvatskoj. To nije tako ni za Vijeće sigurnosti UN-a, koje nam je u pismu od prije nekoliko godina odgovorilo kako odredbe Erdutskog sporazuma, kao međunarodnog sporazuma, i odredbe Pisma namjere, kao njegova provedbenog dokumenta, te drugi dokumenti i sporazumi nastali na osnovi njih imaju karakter dokumenata s trajnim važenjem.