Država nije ni velika ni rastrošna

Kada se veličina države mjeri udjelom javne potrošnje u BDP-u, ispostavlja se da Hrvatska, prema prošlomjesečnim statistikama Međunarodnog monetarnog fonda (MMF), posljednjih godina ima jednu od “najmanjih država” u usporedbi sa 27 članica Europske unije. Godine 2009. i 2010. Hrvatska je u toj skupini sa 28 zemalja imala četvrtu najmanju državu, iza Bugarske, Rumunjske i Slovačke. Prošle godine među najmanje su ušle još Latvija i Litva, pa se Hrvatska popela na šesto mjesto, a projekcije za 2012. govore da će se tu, s potrošnjom opće države od 40,2 posto BDP-a, zadržati i ove godine.

To znači da 22 članice EU-a imaju veći udio državne potrošnje u BDP-u te da se Hrvatska, kada je se gleda u skupini s deset novih članica iz srednje i istočne Europe (SIE-10), koja uz spomenute zemlje uključuje još Češku, Estoniju, Mađarsku, Poljsku i Sloveniju, nalazi negdje po sredini. Na promjene pozicija pojedinih zemalja proteklih godina utjecalo je izbijanje krize s padom BDP-a i uvođenjem mjera štednje, a po MMF-ovim projekcijama do 2017., čini se da će se Hrvatska stabilizirati po sredini usporedive skupine od 11 zemalja (SIE-10 plus Hrvatska).

Manjak istraživanja

Kada se vratimo u godine prije izbijanja krize, vidjet ćemo da je 2002. prosječan udio javne potrošnje u skupini EU-27 bio 46,1 posto BDP-a, a u Hrvatskoj 45 posto, odnosno samo malo niži, ali da je do lani EU prosjek narastao na 48,5 posto, a u Hrvatskoj pao na 41,4 posto BDP-a. Ista je stvar uočljiva kada Hrvatsku uspoređujemo sa skupinom SIE, u kojoj je prije deset godina imala drugu najveću državu, odmah iza Estonije, a lani se spustila s vrha na sredinu ljestvice.

Ti podaci otkrivaju kako je Hrvatska prije deset godina možda imala veliku državu, ali jasno govore i kako se ona otada ne samo smanjila, nego se čak značajno i brzo smanjivala u odnosu na EU-27 i SIE-10, što proturječi raširenoj percepciji o rastrošnoj i nabujaloj državi.

Kao potrošnja opće države u ovim statistikama se uzimaju u obzir proračunski rashodi središnje države, regionalnih i lokalnih jedinica, zdravstvenih i mirovinskih fondova, agencija i drugih institucija koje osniva i financira država, ali ne i sektor javnih poduzeća. Zbog postojanja određene “sive zone” s pojedinim parafiskalnim tijelima, obuhvati statistike mogu donekle odudarati po zemljama, no trend opadanja udjela potrošnje opće države u BDP-u svejedno je uočljiv.

Ovi trendovi koje su “Novosti” utvrdile iz statistika MMF-a poklapaju se sa zaključcima o veličini javnog sektora iz dvaju istraživanja koja su 2010. i 2011. izradili trojica znanstvenika Instituta za javne financije, Vjekoslav Bratić, Predrag Bejaković i Goran Vukšić, na temelju podataka od 2005. do 2008. godine. Oni navode da prema većini pokazatelja, kako prema udjelu potrošnje opće države, tako i prema udjelu zaposlenosti, Hrvatska nema prevelik javni sektor. Međutim, njihova su istraživanja pokazala kako, s druge strane, Hrvatska po udjelu zaposlenih ima jedan od najvećih sektora javnih poduzeća, odmah iza Poljske i Grčke.

Kako za “Novosti” kaže Bejaković, njihova istraživanja “Analiza sustava zaposlenih u hrvatskom javnom sektoru” i “Komparativna analiza zaposlenosti i naknada za zaposlene u javnom sektoru u Hrvatskoj i EU”, koja su nastala nakon narudžbe Matice hrvatskih sindikata, zapravo su pionirski radovi na tom području. To što su njihovi radovi pionirski, dovoljno govori o tome da iza politika koje hrvatske vlade vode prema javnom sektoru dosad nisu stajale ozbiljne analize, a tako je i danas, kada između Vlade i sindikata traje rasprava oko suspenzije božićnica i regresa.

Obrazovanje i zdravstvo

– Sigurno je da nam nedostaje analiza i da bi ih ne samo država, nego sindikati, poslodavci i drugi trebali više potaknuti, no ne želim precjenjivati utjecaj istraživanja jer kod nas prevladava donošenje ozbiljnih političkih odluka na temelju dojma – kaže Bejaković.

On dodaje da u pogledu javnog sektora sustavnog praćenja pokazatelja nema ni na razini EU-a, Međunarodne organizacije rada (MOR) ili Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD), koja je tek posljednjih godina počela razvijati statistike u tom smjeru. Zbog svega toga, znanstvenici Instituta dobro su se namučili kako bi iz različitih izvora proizveli usporedive podatke.

Osim što su uspoređivali udio potrošnje opće države u BDP-u od 2005. do 2008., koristili su MOR-ove podatke o zaposlenosti, po kojima je u Hrvatskoj udio zaposlenih u općoj državi u ukupnoj zaposlenosti u tom periodu bio niži od EU-27 prosjeka, ali i prosjeka SIE-10. U Hrvatskoj je prosječan udio bio 17,5 posto, dok se u EU-u tih godina kretao između 19,07 i 20,88 posto, a u SIE-u između 18,5 i 20,45 posto, iz čega su također izvukli zaključak kako hrvatski javni sektor nije prevelik. Međutim, od 19 zemalja za koje su bili dostupni podaci, Hrvatska je bila pri vrhu s udjelom zaposlenih u javnim poduzećima u ukupnoj zaposlenosti od 13,8 posto, što je tek malo manje od grčkih 13,88 i poljskih 15,01 posto.

Što se tiče opće države, autori su ustanovili da Hrvatska ima ispodprosječan udio zaposlenih u javnim sektorima obrazovanje, zdravstvo i socijalna skrb, javna uprava i obrana, obavezno socijalno osiguranje i drugim. Primjerice, u obrazovanju radi 5,59 posto ukupno zaposlenih, dok je europski prosjek 7,1 posto, pa je Hrvatska, iza Rumunjske, Austrije i Španjolske, na četvrtom mjestu po najnižem udjelu. No zaposlenost u pojedinim sektorima usporedili su i s ukupnom populacijom, jer se veći dio tih usluga mora pružati stanovništvu bez obzira na opću razinu zaposlenosti u državi. Kako Hrvatska ima izrazito nizak stupanj zaposlenosti radno sposobnog stanovništva, koji je po najnovijim podacima Eurostata danas čak najniži u EU-u, tu su rezultati ispali još gori.

Kada se tako gleda, udio zaposlenih u obrazovanju u ukupnoj populaciji iznosi 2,17 posto, dok je europski prosjek 3,46 posto, po čemu ih Hrvatska ima najmanje, odmah iza Rumunjske. Još je gore u zdravstvu, gdje je udio zaposlenih u populaciji više nego dvostruko niži od EU prosjeka i ponovo najgori iza Rumunjske, dok je udio u području javne uprave i obrane te socijalnog osiguranja najmanji iza Rumunjske i Finske.

Politika plaća

Po tim podacima, u hrvatskom državnom sektoru ne samo da radi komparativno ispodprosječan broj ljudi, već oni imaju i jedan od najnepovoljnijih omjera u odnosu na stanovništvo kojem pružaju usluge.

Bejaković upozorava da sve statističke valja uzimati s oprezom jer u pojedinim zemljama broj zaposlenih može biti relativno manji zbog tradicije podugovaranja javnih usluga s privatnim sektorom, ali i zbog niza drugih specifičnosti zemalja, kao što su veličina, stupanj centralizacije i slično. No dodaje kako su dva istraživanja ipak jasan pokazatelj da spomenuti dijelovi javnog sektora nisu preveliki u međunarodnoj usporedbi. Stoga u analizama Instituta stoji kako bi smanjenje broja zaposlenih moglo dovesti do još većih razlika u odnosu na EU i slabije razine javnih usluga.

Međutim, kada je riječ o visini plaća u javnom sektoru, situacija se u međunarodnom kontekstu nešto mijenja. Prosječan udio rashoda opće države za naknade zaposlenima u EU-u varirao je od 2005. do 2008. između 10,73 i 11,15 posto, dok je hrvatski prosjek bio niži, ali je istovremeno bio viši od prosjeka usporedivih zemalja SIE-10. Dakle, ukupno se u Hrvatskoj veći postotak BDP-a izdvajao za plaće u javnom sektoru iako imamo manji broj zaposlenih, što signalizira da su plaće u razmjerno veće nego u zemljama SIE-10.

Autori zaključuju da financiranje javnih usluga mjereno udjelom u BDP-u ne predstavlja u Hrvatskoj veći teret nego u EU-u, ali da je kod usporedbe naknada za zaposlene opće države slika manje optimistična, iako tu ne postoje međunarodni podaci za detaljniju analizu.

No citiraju rad istraživača Ekonomskog instituta Danijela Nestića iz 2005., koji je utvrdio da u Hrvatskoj postoji premija od oko devet posto u obliku viših plaća u javnom sektoru u odnosu na zaposlenike istih karakteristika u privatnom sektoru, što implicira da su vjerojatno potrebne promjene u politici plaća. Osim te premije u plaći, radnici javnog sektora imaju premiju i u sigurnosti posla, što se pokazalo važnim u krizi, od izbijanja koje je zbrisano oko 140.000 radnih mjesta u privatnom sektoru.

Odnosi primanja

Nestić u tom radu, kao i u jednom drugom iz 2009., utvrđuje kako su slabije obrazovani radnici i oni koji rade na niže plaćenim mjestima u javnom sektoru znatno bolje plaćeni od kolega s istim tipom edukacije, iskustva, struke i drugih karakteristika u privatnom sektoru. Ta se razlika topi kada se ide prema bolje plaćenim mjestima i višem obrazovanju, pa njegovi podaci pokazuju kako će NKV radnik biti 31 posto više plaćen od kolege u industriji, SSS radnik 20 posto više, a VSS radnik sedam posto manje. Postoje i značajne razlike unutar javnog sektora pa će, primjerice, najmanju premiju u odnosu na privatni imati zaposlenici u obrazovanju.

Kada je riječ o realnom sektoru, za odnos plaća između državnih i privatnih tvrtki ilustrativni mogu biti podaci Fine po kojima su plaće zaposlenih u državnim tvrtkama 2010. bile 27,9 posto više od prosjeka, zaposlenih u mješovitim tvrtkama 13,3 posto više, a u privatnim tvrtkama, u kojima je većina radnika, 6,9 posto niže.

Kakve efekte na ukupnu zaposlenost proizvode odnosi plaća između javnog i privatnog sektora tek će pokušati ustanoviti istraživanje Instituta koje bi trebalo biti dovršeno na jesen, no jasno je da je državna politika u ovom trenutku, kada se vodi rasprava o ukidanju božićnica i regresa, motivirana prvenstveno trenutačnim fiskalnim razlozima, a ne željom za generalnim sređivanjem stanja u javnom sektoru.

Nestićevi radovi pokazali su, primjerice, da privatni sektor mora platiti više da privuče visokoobrazovane, dok velik broj nezaposlenih s niskim obrazovanjem stvara pritisak na smanjenje plaća u privatnom sektoru. Istovremeno ih država privlači visokom premijom u odnosu na privatni sektor, dok visokoobrazovane demotivira razmjerno nižim plaćama. Time se stvara negativna selekcija koja utječe na odlazak potplaćenih kadrova u privatni sektor, a istovremeno potiče druge da traže zaposlenje u javnom sektoru gdje će biti preplaćeni u odnosu na svoju produktivnost. Sve to proizvodi percepciju o slaboj kvaliteti i skupoći javnih usluga.

Ne ukidati prava, već motivirati javne službenike

Kako kaže Predrag Bejaković iz Instituta za javne financije, stav je Instituta da problemu zaposlenosti u javnom sektoru treba pristupiti promišljeno radi unapređenja sustava na srednji i dugi rok, a poseban naglasak treba staviti na učinkovitost koja ne ovisi samo o zaposlenima, nego i o organizaciji, upravljanju, sustavu nagrađivanja i drugim elementima. Plaće bi trebalo dovesti u korelaciju s produktivnošću, raditi usporedbe s privatnim sektorom i tako zadržavati kvalitetne kadrove.

– Naše analize ne trebaju ići nikome na ruku, ni vlasti, ni sindikatima, ni poslodavcima, ali one su ipak pokazatelj da ne trebamo donositi odluke o javnom sektoru naprečac i na temelju dojma. O božićnicama i regresima iz ovih se istraživanja konkretno ne može zaključivati, a i nisam potpuno za to da se ide na ukidanje svih tih prava ili povlastica, već za to da se naknade postave tako da potaknu zaposlene da budu učinkoviti. U javnoj upravi napreduje se najviše prema senioritetu, dakle prema dužini staža, a ne prema rezultatima, što nije samo hrvatska specifičnost – kaže Bejaković.